政经洞见

【政经洞见】| 郑永年:新冠疫情背景下全球城市治理走向

2021-08-10浏览量:43

据上海交通大学政治经济研究院名誉院长、香港中文大学(深圳)全球与当代中国高等研究院院长郑永年教授于2020年11月1日参加“2020年世界城市日”上海主场暨全球城市论坛上发表的题为“新冠疫情背景下全球城市治理走向”的演讲视频内容整理。论坛由联合国人居署、上海市城乡住房和城乡建设管理委员会、上海市政府发展研究中心、上海交通大学主办。

新冠疫情背景下,我们看到很多城市,无论是在中国还是在北美和欧洲,大家都面临前所未有的挑战。新冠疫情充分暴露了各个国家、各个城市本来就存在的弊端和短板。主要是因为新冠病毒来了,大家都没有准备好,这些弊端和短板自然就都暴露出来了。

总体来说,城市所面临的问题来自两个方面的挑战:一方面来自自然的挑战,一方面来自我们人类人为因素的挑战。来自自然的原因非常多,例如气候变化带来的环境变化、水资源干旱、超寒流、超高温等都是大趋势。有些城市越来越热,气温越来越高,有些城市冬天没到,就来超寒流,因此城市生态就跟以前很不一样了。实际上,早些年发生的SARS和今年的新冠病毒,本质上说也是城市化的结果。因为城市化,人类生存的空间越来越大,跟自然越来越没有了边界。也就是说自然跟我们人类生活已经不可分,融合在一起了。这样,人类挤压了大自然,大自然就会激烈反抗。尽管我们现在还没查清楚新冠病毒到底来自哪里,但是科学家发现,类似于像新冠病毒那样的冠状病毒有100多万种,它们随时都可以向人类袭来。从历史上看,像这个病毒的流传,就跟城市化相关。如果城市化不可避免,那我们如何把那些病毒纳入城市管理和治理的一部分呢?这是需要考量的。

来自人类自己发展所带来的挑战也是非常严峻的。从上个世纪80年代到2008年,我们经历了一波超级全球化。这波超级全球化一方面为我们带来了巨量的财富,包括美国、中国等很多国家都是从这一波超级全球化获益。超级全球化表明,资本、技术、人才的自由流动,生产要素在全球范围内配置,再加上技术的进步,生产效率大大提高。但另一方面,社会越来越不公平、越来越不平等,财富越来越流向少数人手里。我们可以看到,从二战到70、 80年代,美国的中产阶层就达到70%,但是这波全球化以后,也就是80年代以来,美国的中产阶级总体上是不断下降的。美国以前被称为“中产社会”,但是现在他们自称为“富豪社会”,这说明了财富太集中,社会不公平的现状。一个社会基本的公平不存在,那么这个社会就很难治理。美国所发生的民粹主义运动、欧洲所发生的民粹主义运动,实际上就是这个结构的反映,即因为分配不公平造成的城市治理、国家治理问题。大家抓住一个机会,把什么样的愤怒都表达出来了。如果这些问题不能有效得到解决的话,一个城市的可持续性发展就有问题。

那么,我们所要回答的问题就是:如何改善城市治理?

这里想从三方面讲结构性平衡问题。很多细小的问题都可以置于这些结构性问题下面讨论。

第一个是大城市跟中小城市之间的平衡。大家都看到了,从中国武汉封城,到欧洲意大利、法国、德国、英国这些国家大规模的封城。一个大城市的封锁,不仅非常困难,而且也造成了巨大的损失。中国的武汉封城,执政党把老百姓的生命放在第一位,这种人道主义精神很重要;但另一方面,我们也造成了巨大的经济上的损失。如果从城市治理的角度来说,这里有一个城市规模的问题。大城市化不可避免,我们很多经济学家也在提倡大城市化。实际上也是这样。例如日本,日本已经有1/3左右的人口集中到东京周边的地区,韩国的人口主要集中在首尔,中国的人口不断地往北京、上海、广州、深圳等一线城市集中。从经济上说,这个趋势不难理解,因为大城市化与经济的效率有关系,城市越大越能创造GDP。

但是大城市化也是带来了巨大的风险,包括上面所说的气候变化、瘟疫、新冠、SARS,当然也包括战争的风险、社会动荡的风险。现在是和平时代,所以人们战争冲突的风险意识就小,但是别忘了一战、二战,欧洲有多少城市毁灭于战争中。比如,韩国的首尔,那么多的人口集中在那里,如果发生战争,将非常危险。很多发达国家,他们的城市(规划)防止超大城市的发展,就是说追求比较均衡的城市发展,超大城市跟大城市、大城市跟中小城市都能有个均衡的发展。

我们不仅要考虑经济效益的问题,还要考虑城市安全的问题。我个人觉得,中国不要人为地去推动超大城市化。政府如果真的要发挥更好的作用,应当引导城市平衡的发展,尤其是我们要筛选出三线、四线的城市,要把它们发展好,不要把所有优质的资源都放在一线城市。如果一线城市无限扩大,那么它们的治理将会变得越来越困难,失去均衡后,就很困难了。

第二个是经济增长跟社会发展,或者社会安全之间的平衡。如果看看世界上的城市,分析经济增长跟社会稳定之间的关系,其实不难发现这几类城市:有一类城市经济发展了,但是社会就不稳定了。美国有些城市,经济发展得很好,但抗议活动不断。这就是一个经济增长方式的问题,也就是城市治理的问题。因为高速的经济增长往往带来收入、财富、环保等问题,这些问题又会影响到城市的稳定。还有一些城市,经济不发展,城市长期陷入中等收入陷阱,社会死气沉沉,也经常发生街头运动,稳定不下来。我非常担心亚洲有些城市,经济发展了以后就高度政治化,天天街头运动,没有一个稳定的社会环境,经济就会不发展,没有就业,没有税收,这样城市的衰落其实很快的。如果社会抗议、不稳定、经济不发展,陷入一个恶性循环,这个城市肯定会面临大麻烦。但是,也有些城市实现了可持续的经济发展和可持续的社会稳定。

无论从理论上,还是实践上说,经济的根本问题还是一个政府和市场之间的关系。西方很多城市,包括美国“铁锈带”的城市,为什么会衰落?我是觉得它的资本过于处于主导地位。马克思指出,资本肯定会跑到赚钱的地方,不赚钱的地方资本就待不住,所以资本来了城市就发展起来了,资本走了城市就衰落了。另一方面,政府过于强势的城市,也是有问题的,如一些发展中国家的城市,政府在城市治理过程中起主导作用,因为政治趋于保守,所以市场不发达,经济也是发展不起来。就是说,两个极端,无论是资本主导的城市,或者政府主导的城市,都没有发展起来。

大家去看看那些发展好的城市,政府跟市场两个角色,都能充分发挥作用。十八届三中全会所说,市场在资源配置中起决定性作用和政府发挥更好的作用。我觉得这就是普遍适用的一个规则,不仅是适用于一个国家的发展,也是适用于一个城市的发展。在城市发展中,也是同样要做到市场和政府两条腿走路,这样的城市才能做得好。无论是西方还是中国,在这方面确实有很多的经验可以互相学习。

第三个平衡就是一个国际化与地方化的平衡。一个城市要发展,国际化非常重要。大家可以看到,越是国际化的城市就越开放,越开放它的发展动力就越强,发展水平就越高。这是比较好理解的,一个城市越开放,所需要的生产要素更能从外面引进来,不仅能从国家的其他方面进来,也能引入国际生产要素。例如,深圳如果不开放,深圳发展所需要的生产要素如何能跑到深圳来?所以,国际化非常重要,无论是西方的城市,还是中国的城市,大家一定要国际化。

但同时城市的发展,也要照顾到地方的需要。城市毕竟是人居住的地方,城市的发展就要跟城市居民的需要结合起来。一个城市居民的需求如果不能得到满足,这个城市的社会稳定就会成为问题。城市开放经常会带来国际化和地方化的失衡。城市的经济和社会本来是一体的,经济和社会是互相嵌入的,城市在发展,经济就需要提供城市的就业和税收;但是如果过度开放,就像上个世纪80年代到2008年那波超级全球化一样,就会导致国际层面的劳动分工,使得经济和社会互相脱节、脱嵌,脱离开来。因此,我们一方面看到经济突飞猛进迅速发展,但城市居民的需求不能得到满足。这次新冠疫情发生,英国、美国疫情失控。英国和美国是西方经济非常发达的经济体,那为什么它们不能有效地对付、遏制新冠的扩散?这里面当然也有制度的因素,但早期有一个因素非常重要,大家可能忽视了,那就是因为国际劳动分工而导致的医疗物资的短缺。当美国总统唐纳德·特朗普(Donald Trump)在电视上给美国老百姓说,你们大家不用怕,美国是世界上最强的经济体,是最先进的医疗体制时,老百姓并没有感觉到安全。因为美国缺少口罩、洗手液、防护服、呼吸机,老百姓自然感觉到不大安全。这并不是说美国没有能力生产口罩、防护服、呼吸机,是因为美国不生产了。如中国或者其他国家附加值比较低,美国就把大量的医疗物资的生产转移过去。

从经济上说,这是国际劳动分工。大家可以理解为美国控制了附加值高的产品的生产,把附加值低的都转移到其他国家去了。这种现象当然不仅在美国发生,欧洲也在发生,我想中国未来也会发生。不过,我认为大家在追求经济效率的同时也要照顾到社会的需要,老百姓生命安全的需要。如果国际劳动分工太过于为国际资本所主导,这个资本就和社会的需要脱节;而一旦危机来临,资本和社会就不相关了。这就是为什么先进的经济体会缺少医疗物资,不能为老百姓带来一个安全感。因此,一方面我们要继续追求国际化,另一方面我们也要照顾地方居民的需要。

因为时间关系,我只讲这三个结构性平衡问题。今天我们城市治理中的很多问题都和这些结构性平衡的问题有关系。80年代以来,为什么有些城市成功,有些城市失败,有些城市停滞不前。我想成功故事背后,都有他们自己的原因,失败的城市也有它自己的原因。所以召开这样一个国际城市论坛,其中一个目的就是希望大家互鉴互学成功的经验,同时也要去避免失败的或治理失败的悲惨经历和教训。这样,我们才可以共同努力追求更加美好的城市生活。

文章来源:大湾区评论

文章编辑:杨迪雅