据上海交通大学政治经济研究院名誉院长、香港中文大学（深圳）全球与当代中国高等研究院院长郑永年教授于2020年11月1日参加“2020年世界城市日”上海主场暨全球城市论坛上发表的题为“新冠疫情背景下全球城市治理走向”的演讲视频内容整理。论坛由联合国人居署、上海市城乡住房和城乡建设管理委员会、上海市政府发展研究中心、上海交通大学主办。
新冠疫情背景下，我们看到很多城市，无论是在中国还是在北美和欧洲，大家都面临前所未有的挑战。新冠疫情充分暴露了各个国家、各个城市本来就存在的弊端和短板。主要是因为新冠病毒来了，大家都没有准备好，这些弊端和短板自然就都暴露出来了。
总体来说，城市所面临的问题来自两个方面的挑战：一方面来自自然的挑战，一方面来自我们人类人为因素的挑战。来自自然的原因非常多，例如气候变化带来的环境变化、水资源干旱、超寒流、超高温等都是大趋势。有些城市越来越热，气温越来越高，有些城市冬天没到，就来超寒流，因此城市生态就跟以前很不一样了。实际上，早些年发生的SARS和今年的新冠病毒，本质上说也是城市化的结果。因为城市化，人类生存的空间越来越大，跟自然越来越没有了边界。也就是说自然跟我们人类生活已经不可分，融合在一起了。这样，人类挤压了大自然，大自然就会激烈反抗。尽管我们现在还没查清楚新冠病毒到底来自哪里，但是科学家发现，类似于像新冠病毒那样的冠状病毒有100多万种，它们随时都可以向人类袭来。从历史上看，像这个病毒的流传，就跟城市化相关。如果城市化不可避免，那我们如何把那些病毒纳入城市管理和治理的一部分呢？这是需要考量的。
来自人类自己发展所带来的挑战也是非常严峻的。从上个世纪80年代到2008年，我们经历了一波超级全球化。这波超级全球化一方面为我们带来了巨量的财富，包括美国、中国等很多国家都是从这一波超级全球化获益。超级全球化表明，资本、技术、人才的自由流动，生产要素在全球范围内配置，再加上技术的进步，生产效率大大提高。但另一方面，社会越来越不公平、越来越不平等，财富越来越流向少数人手里。我们可以看到，从二战到70、 80年代，美国的中产阶层就达到70%，但是这波全球化以后，也就是80年代以来，美国的中产阶级总体上是不断下降的。美国以前被称为“中产社会”，但是现在他们自称为“富豪社会”，这说明了财富太集中，社会不公平的现状。一个社会基本的公平不存在，那么这个社会就很难治理。美国所发生的民粹主义运动、欧洲所发生的民粹主义运动，实际上就是这个结构的反映，即因为分配不公平造成的城市治理、国家治理问题。大家抓住一个机会，把什么样的愤怒都表达出来了。如果这些问题不能有效得到解决的话，一个城市的可持续性发展就有问题。
那么，我们所要回答的问题就是：如何改善城市治理？
这里想从三方面讲结构性平衡问题。很多细小的问题都可以置于这些结构性问题下面讨论。
第一个是大城市跟中小城市之间的平衡。大家都看到了，从中国武汉封城，到欧洲意大利、法国、德国、英国这些国家大规模的封城。一个大城市的封锁，不仅非常困难，而且也造成了巨大的损失。中国的武汉封城，执政党把老百姓的生命放在第一位，这种人道主义精神很重要；但另一方面，我们也造成了巨大的经济上的损失。如果从城市治理的角度来说，这里有一个城市规模的问题。大城市化不可避免，我们很多经济学家也在提倡大城市化。实际上也是这样。例如日本，日本已经有1/3左右的人口集中到东京周边的地区，韩国的人口主要集中在首尔，中国的人口不断地往北京、上海、广州、深圳等一线城市集中。从经济上说，这个趋势不难理解，因为大城市化与经济的效率有关系，城市越大越能创造GDP。
但是大城市化也是带来了巨大的风险，包括上面所说的气候变化、瘟疫、新冠、SARS，当然也包括战争的风险、社会动荡的风险。现在是和平时代，所以人们战争冲突的风险意识就小，但是别忘了一战、二战，欧洲有多少城市毁灭于战争中。比如，韩国的首尔，那么多的人口集中在那里，如果发生战争，将非常危险。很多发达国家，他们的城市（规划）防止超大城市的发展，就是说追求比较均衡的城市发展，超大城市跟大城市、大城市跟中小城市都能有个均衡的发展。
我们不仅要考虑经济效益的问题，还要考虑城市安全的问题。我个人觉得，中国不要人为地去推动超大城市化。政府如果真的要发挥更好的作用，应当引导城市平衡的发展，尤其是我们要筛选出三线、四线的城市，要把它们发展好，不要把所有优质的资源都放在一线城市。如果一线城市无限扩大，那么它们的治理将会变得越来越困难，失去均衡后，就很困难了。
第二个是经济增长跟社会发展，或者社会安全之间的平衡。如果看看世界上的城市，分析经济增长跟社会稳定之间的关系，其实不难发现这几类城市：有一类城市经济发展了，但是社会就不稳定了。美国有些城市，经济发展得很好，但抗议活动不断。这就是一个经济增长方式的问题，也就是城市治理的问题。因为高速的经济增长往往带来收入、财富、环保等问题，这些问题又会影响到城市的稳定。还有一些城市，经济不发展，城市长期陷入中等收入陷阱，社会死气沉沉，也经常发生街头运动，稳定不下来。我非常担心亚洲有些城市，经济发展了以后就高度政治化，天天街头运动，没有一个稳定的社会环境，经济就会不发展，没有就业，没有税收，这样城市的衰落其实很快的。如果社会抗议、不稳定、经济不发展，陷入一个恶性循环，这个城市肯定会面临大麻烦。但是，也有些城市实现了可持续的经济发展和可持续的社会稳定。
无论从理论上，还是实践上说，经济的根本问题还是一个政府和市场之间的关系。西方很多城市，包括美国“铁锈带”的城市，为什么会衰落？我是觉得它的资本过于处于主导地位。马克思指出，资本肯定会跑到赚钱的地方，不赚钱的地方资本就待不住，所以资本来了城市就发展起来了，资本走了城市就衰落了。另一方面，政府过于强势的城市，也是有问题的，如一些发展中国家的城市，政府在城市治理过程中起主导作用，因为政治趋于保守，所以市场不发达，经济也是发展不起来。就是说，两个极端，无论是资本主导的城市，或者政府主导的城市，都没有发展起来。
大家去看看那些发展好的城市，政府跟市场两个角色，都能充分发挥作用。十八届三中全会所说，市场在资源配置中起决定性作用和政府发挥更好的作用。我觉得这就是普遍适用的一个规则，不仅是适用于一个国家的发展，也是适用于一个城市的发展。在城市发展中，也是同样要做到市场和政府两条腿走路，这样的城市才能做得好。无论是西方还是中国，在这方面确实有很多的经验可以互相学习。
第三个平衡就是一个国际化与地方化的平衡。一个城市要发展，国际化非常重要。大家可以看到，越是国际化的城市就越开放，越开放它的发展动力就越强，发展水平就越高。这是比较好理解的，一个城市越开放，所需要的生产要素更能从外面引进来，不仅能从国家的其他方面进来，也能引入国际生产要素。例如，深圳如果不开放，深圳发展所需要的生产要素如何能跑到深圳来？所以，国际化非常重要，无论是西方的城市，还是中国的城市，大家一定要国际化。
但同时城市的发展，也要照顾到地方的需要。城市毕竟是人居住的地方，城市的发展就要跟城市居民的需要结合起来。一个城市居民的需求如果不能得到满足，这个城市的社会稳定就会成为问题。城市开放经常会带来国际化和地方化的失衡。城市的经济和社会本来是一体的，经济和社会是互相嵌入的，城市在发展，经济就需要提供城市的就业和税收；但是如果过度开放，就像上个世纪80年代到2008年那波超级全球化一样，就会导致国际层面的劳动分工，使得经济和社会互相脱节、脱嵌，脱离开来。因此，我们一方面看到经济突飞猛进迅速发展，但城市居民的需求不能得到满足。这次新冠疫情发生，英国、美国疫情失控。英国和美国是西方经济非常发达的经济体，那为什么它们不能有效地对付、遏制新冠的扩散？这里面当然也有制度的因素，但早期有一个因素非常重要，大家可能忽视了，那就是因为国际劳动分工而导致的医疗物资的短缺。当美国总统唐纳德·特朗普（Donald Trump）在电视上给美国老百姓说，你们大家不用怕，美国是世界上最强的经济体，是最先进的医疗体制时，老百姓并没有感觉到安全。因为美国缺少口罩、洗手液、防护服、呼吸机，老百姓自然感觉到不大安全。这并不是说美国没有能力生产口罩、防护服、呼吸机，是因为美国不生产了。如中国或者其他国家附加值比较低，美国就把大量的医疗物资的生产转移过去。
从经济上说，这是国际劳动分工。大家可以理解为美国控制了附加值高的产品的生产，把附加值低的都转移到其他国家去了。这种现象当然不仅在美国发生，欧洲也在发生，我想中国未来也会发生。不过，我认为大家在追求经济效率的同时也要照顾到社会的需要，老百姓生命安全的需要。如果国际劳动分工太过于为国际资本所主导，这个资本就和社会的需要脱节；而一旦危机来临，资本和社会就不相关了。这就是为什么先进的经济体会缺少医疗物资，不能为老百姓带来一个安全感。因此，一方面我们要继续追求国际化，另一方面我们也要照顾地方居民的需要。
因为时间关系，我只讲这三个结构性平衡问题。今天我们城市治理中的很多问题都和这些结构性平衡的问题有关系。80年代以来，为什么有些城市成功，有些城市失败，有些城市停滞不前。我想成功故事背后，都有他们自己的原因，失败的城市也有它自己的原因。所以召开这样一个国际城市论坛，其中一个目的就是希望大家互鉴互学成功的经验，同时也要去避免失败的或治理失败的悲惨经历和教训。这样，我们才可以共同努力追求更加美好的城市生活。
文章来源：大湾区评论
文章编辑：杨迪雅
